县政府不是土地征收补偿的受托人

　　【案情摘要】

　　2012年9月7日，因高速公路建设需要占用X县境内的部分林地，某高速公路建设管理处(下称建管处)与X县人民政府(下称县政府)签订了一份《X县至H市高速公路建设项目永久性征占用X县林地协议书》(下称《征占用林地协议书》)，双方约定：

　　1、高速公路在X县境内永久性征用林地55.61公顷;

　　2、依据双方确认的高速公路占用征收林地《评估意见》，林地补偿费、安置补偿费和林木补偿费共计30031090元，依据《山西省高速公路建设征地拆迁管理办法(暂行)》拆迁管理费计收474466元，合计30505556元;

　　3、建管处的权利和责任：(1)享有被征占用林地的使用权;(2)足额向县政府支付补偿费用;(3)依法办理建设用地手续。

　　4、县政府的权利和责任：(1)协调林业主管部门审核申报永久性征占林地手续;(2)划拨土地和办理批复手续，并移交土地使用权;(3)将吉河高速公路乡宁县境内征占用地林地的补偿费用全额支付到林户。

　　2012年9月25日，建管处将《征占用林地协议书》约定的征占用林地各项补偿费用30505556元支付给县政府。

　　2012年9月9日，高速公路X县段建设协调领导组(X县高速领导组)向建管处发函，称“根据2012年9月9日县政府高速拆迁会议精神，鉴于林地评估意见与当地实际情况出入较大，县政府作为拆迁主体，在不截留建管处支付的专项补偿费的前提下，按照我县确定的补偿标准进行调整后再做补偿。”

　　2012年9月10日，建管处向X县高速领导组回函，称“同意县政府做为拆迁主体，在不截留建管处支付的专项补偿费的前提下，按照县政府确定的补偿标准进行补偿。”

　　县政府在征收林地过程中，陈某因对于县政府按照《高速公路建设工程X县境内涉及房屋、土地及附着物征收补偿标准》执行的林木补偿标准有异议，多次上访，县政府成立了专门的协调工作组，并于2014年10月25日出具了《关于高速公路永久性占用陈某林木赔偿款的情况说明》(下称《情况说明》)，确定给予陈某的林木补偿款为2727216元。

　　2014年12月1日，陈某出具《承诺》，称：“同意县政府协调工作组的意见。”

　　2014年12月11日，县政府授权当地镇政府与陈某签订一份《高速征占土地补偿协议》，约定经各方商定，并依据《情况说明》，确定陈某的林木补偿款金额为2727216元。

　　协议签订后，县政府支付了协议约定款项。

　　2015年6月，陈某以县政府未按照《评估意见》支付补偿款为由，以委托合同纠纷向Q县法院提起诉讼。陈某诉讼请求：

　　判令县政府立即支付其林木补偿款1009640元，并从2015年7月1日期按照中国人民银行同期贷款利率支付利息。

　　【一审法院审理情况】

　　一审中，法院通知建管处作为第三人参加诉讼。

　　Q县法院认为：建管处与县政府签订《征占用林地协议书》征占X县土地，该土地包含原告所租用种植林木的地块，县政府作为被征占单位与建管处签订协议，同时又作为原告林木补偿款的接收人，受建管处的委托向原告发放补偿款。《征占用林地协议书》约定的标准系省林业厅组织的《评估意见》标准，建管处也依据《评估意见》足额将款项支付给县政府。县政府自己又重新制定了补偿标准，违反了《土地管理法》第四十七条第四项“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”的规定，但县政府将其新的补偿方案函告了建管处，建管处复函同意县政府新的补偿方案，实质上是对《征占用林地协议书》的违约，其应当依据《征占用林地协议书》所确定的补偿标准补足原告的林木补偿款，并从原告起诉之日起按照银行贷款利息支付利息。故判决：建管处于判决生效后十日内支付原告林木补偿款1009640元，并从2015年7月1日期按照中国人民银行同期贷款利率支付利息。

　　【二审法院审理情况】

　　建管处不服一审判决，向L市中级人民法院提起上诉。

　　1、建管处上诉理由：

　　(1)一审判决将本案的案由确定为委托合同纠纷错误。

　　本案中，陈某认为县政府尚有1009640元林木补偿款拒不支付。显然本案的纠纷理应是因林木补偿标准而产生的纠纷，因土地征收补偿本身系行政行为，而民法意义上的委托关系是不包括行政行为的，本案显然不是委托合同纠纷。

　　另外，依据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等规定，包括林地征收在内的土地征收是国家因高速公路建设需要强制性地将属于农村集体所有的土地收归国有，并对被征收人给予补偿的行政行为。建管处系各项补偿款缴纳单位，县政府系补偿实施单位，作为行政机关的县政府与建管处非平等主体，不存在委托关系。一审判决认定建管处系征占单位，县政府系被征占单位，双方系委托关系，应属根本错误。

　　(2)针对陈某出具《承诺书》、签订《征占土地补偿协议》的效力问题，一审判决刻意回避。《承诺书》和《征占土地补偿协议》，系陈某自愿签订，合法有效，同时该《征占土地补偿协议》已经履行完毕。陈某另行诉讼再次主张权利应属滥用诉权，一审法院对此不予审查显然违背了本案的基本事实。

　　(3)一审判决适用法律错误

　　一审判决认定“县政府自己又重新制定了补偿标准，显然违反此规定”，违反《土地管理法》第四十七条错误。《评估意见》显然不是“省、自治区、直辖市规定”，《土地管理法》第四十七条规定并不代表禁止市县人民政府在实施土地征收时根据具体情况制定实施细则。县政府文件的效力，也不应由一审判决迳行裁判。

　　(4)针对本案，一审法院无权以民事案件受理，一审违反法定程序。陈某对县政府协调工作组《情况说明》确定的标准不认同，依据《土地管理法实施条例》第二十五条规定，应当走行政协调裁决程序，或者依据《行政诉讼法》等规定，通过行政诉讼申请人民法院撤销或者确定县政府的行政行为无效。

　　(5)建管处理应不承担针对陈某的任何责任。

　　2、陈某的答辩意见

　　(1)一审法院认定事实清楚、证据充分，应予维持;

　　(2)一审法院适用法律正确;

　　(3)县政府不同意将林木补偿款1009640元发放给被上诉人，必然要返还给上诉人建管处，建管处应当向上诉人支付该款项。

　　3、本案由二审法院正在审理中。

　　【评析意见】

　　针对本案，有几个值得关注的问题。

　　1、在陈某并未要求建管处向其支付补偿款的情况下，法院能否判令建管处承担责任?

　　在本案一审中，陈某明确要求县政府向其支付补偿款，在二审阶段，也只是称“县政府不同意将林木补偿款1009640元发放给被上诉人，必然要返还给上诉人建管处，建管处应当向上诉人支付该款项。”，显然，陈某对于建管处没有明确的诉讼请求。

　　笔者认为，抛开本案审理的实体问题，如果一审法院经审理认为建管处应当承担责任，依据最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第三十五条“诉讼过程中，当事人主张的法律关系的性质或者民事行为的效力与人民法院根据案件事实作出的认定不一致的，不受本规定第三十四条规定的限制，人民法院应当告知当事人可以变更诉讼请求。”，显然，在陈某针对建管处没有诉讼请求的情况下，法院无权直接判令建管处承担支付林木补偿款的责任。

　　2、建管处能否构成对《征占用林地协议书》的违约?

　　《征占用林地协议书》尽管约定了建管处与县政府的双方权利与责任，但是该协议所涉事项土地征占和补偿系县政府作为实施主体的行政行为，显然该协议属于《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》所称的行政协议，不存在建管处委托县政府征占土地和进行补偿的事实基础和法律依据。建管处将《征占用林地协议书》约定的征占用林地各项补偿费用支付给县政府后，就已经履行了自己的职责。

　　同时，依据《山西省高速公路建设征地拆迁管理办法(暂行)》规定：建设单位可以依据法律规定和拆迁补偿标准做出预算，与市人民政府签订征地拆迁费用总包干协议，由市人民政府负责拆迁补偿安置的实施工作。显然，县政府在签订了《征占用林地协议书》，因实施补偿工作的需要，制定了全县统一的补偿标准并组织实施，是其职责范围事务。2012年9月9日，县政府致送建管处的函以及建管处的回函，只是强调了县政府作为实施主体包干使用各项补偿款并且不截留建管处支付的专项补偿费的原则，不存在征得建管处同意才调整补偿标准的问题。

　　笔者认为：《征占用林地协议书》不是民事协议，自然也不存在建管处因为回函而导致针对《征占用林地协议书》的违约问题。

　　3、陈某签订了《补偿协议》后，能否要求县政府另行支付林木补偿款?

　　依据《土地管理法实施条例》第二十五条“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”之规定，陈某针对县政府执行的林木补偿款的标准有异议，依法理应通过行政协调裁决程序处理。

　　实际上，陈某并未走行政协调裁决程序，而是走了信访程序，在县政府组成工作组重新对其请求进行核实并出具了《情况说明》后，陈某认可签订了《补偿协议》，并且得到了补偿款。

　　依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十九条第二款“当事人在调解中对民事权益的处分，不能作为审查被诉行政行为合法性的根据。”之规定，法院不能对《补偿协议》进行合法性审查，显然该《补偿协议》合法有效，陈某无权要求县政府另行支付林木补偿款。

　　4、一审法院能否受理本案?

　　本案纠纷并非民事纠纷，依据《民事诉讼法》第一百二十四条“人民法院对下列起诉，分别情形，予以处理： (一)依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼;……”以及最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第二百零八条第三款 “立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的，裁定驳回起诉。”的规定，一审法院不应以民事案由受理本案，受理后，也应裁定驳回原告起诉。

　　显然，一审法院不应以委托合同纠纷审理本案。

　　【后记】

　　本刊印发前，L市中级人民法院针对本案做出了终审裁定。

　　法院认为：陈某对《补偿协议》中涉及的林木补偿款计算数额予以签字认可，且该协议已履行完毕，其提起民事诉讼无事实与法律依据;《征占用林地协议书》并非民事协议，建管处与县政府并非委托合同关系，建管处与陈某之间也不存在民事权利义务关系;县政府重新制定附着物补偿标准且已经下发文件，系行使其行政职能，与陈某之间并非民事法律关系，陈某作为民事主体起诉无事实及法律依据。故裁定如下：

　　撤销一审判决，驳回陈某的起诉。